Paragraaf Grondbeleid

In deze paragraaf leggen we verantwoording af over ons grondbeleid. We geven een beeld van de herzieningen van de grondexploitaties (eind 2024). Daarbij beschrijven we de ontwikkelingen van de planresultaten, de voorziening voor de grondexploitaties, de resultaten van de afgesloten projecten en de tussentijdse winstnemingen. Daarnaast leest u meer over de ontwikkelingen binnen de voorraad gronden en panden. We sluiten af met onze risicopositie en het benodigde weerstandsvermogen.

Ons grondbeleid staat in dienst van het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (Omgevingsvisie 2040). Per locatie of gebiedsontwikkeling wegen we af welk instrumentarium we toepassen. Momenteel is een nieuwe nota Grondbeleid in voorbereiding. De huidige nota uit 2014 zegt over deze afweging het volgende:

'De grondpolitiek van de gemeente Breda is maatwerk, oftewel per project maakt de gemeente Breda een expliciete keuze welk grondbeleid-instrumentarium zij wil hanteren, op welke wijze zij de grondexploitatie wil (laten) voeren en welke samenwerkingsvorm daarbij het meest geschikt is. De gemeente zet het grondbeleid- instrumentarium in om de regie te kunnen voeren over gebiedsontwikkelingen en daarmee haar ruimtelijke en maatschappelijke doelen te bereiken. Ongeacht welke samenwerkingsvorm gekozen wordt, wil de gemeente de risico’s die bij haar keuze naar voren komen beperken en beheersen via risicomanagement.'

In vorige jaarrekeningen wezen we op het teruglopende aantal grondexploitaties, het daaraan verbonden risico en het teruglopende resterende verdienvermogen. Het aantal grondexploitaties is opnieuw gedaald. Eind 2024 zijn 2 grondexploitaties geliquideerd, terwijl er in 2024 maar 1 nieuwe grondexploitatie is opgestart. Die nieuwe grondexploitatie (Woonakker) heeft wel een positief eindsaldo, waardoor het verdienvermogen van onze portefeuille als geheel is toegenomen.

Sinds begin 2024 daalde de inflatie langzaam maar zeker. Tegelijkertijd nam de onzekerheid over de energietarieven toe door de sterk schommelende prijs van geïmporteerd gas. De stijging van de materiaalkosten in de bouw vlakte iets af. Toch stegen de bouwkosten als geheel gestaag verder, vooral door de hogere lonen. Diezelfde lonen zorgen voor een zeer krappe woningmarkt. Daarnaast neemt de problematiek door stikstof en congestie op het stroomnet toe.

Om onze grondexploitaties aan te laten sluiten bij deze situatie, pasten we de rekenparameters van ons grondexploitatiemodel aan. De verwachte opbrengstenstijging hebben we hoger ingeschat: voor de komende 3 jaar gaan we uit van 3%. De teruglopende bouwproductie zorgt voor schaarste en houdt de prijzen op peil. De verwachte kostenstijging valt de komende jaren weer wat hoger uit. De renteparameter volgt vanaf 2025 voortaan de omslagrente. Daarmee sluiten we aan bij de voorschriften van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten).

Een belangrijke ontwikkeling blijft de centralere rol die het Rijk wil innemen op het gebied van de woningmarkt en de ruimtelijke ordening. In onze plannen voor gebiedsontwikkeling zitten we qua betaalbare woningbouw inhoudelijk vrijwel op één lijn met het huidige kabinet. Dat kabinetsbeleid is echter nog volop in ontwikkeling. De kans bestaat dat we ons beleid op onderdelen nog moeten bijstellen. Zodra we daar meer inzicht in krijgen, worden ook de (financiële) gevolgen voor onze eigen plannen en die vanuit de markt duidelijk.

Het resultaat (voor correcties) vanuit onze grondexploitaties bestaat uit maximaal 3 onderdelen: liquidaties van positieve grondexploitaties, tussentijdse winstnemingen vanuit positieve grondexploitaties en mutaties in de voorziening grondexploitaties.

In 2024 hebben we een positieve grondexploitatie afgerond met een resultaat van € 0,02 miljoen. Op grond van het BBV waren we verplicht om tussentijds winst te nemen bij een aantal grondexploitaties met een verwacht positief eindresultaat. Dit leverde een resultaat op van € 0,4 miljoen. Wijzigingen in de grondexploitaties met een verwacht negatief eindresultaat leidden tot mutaties in de voorziening grondexploitaties. Per saldo verbeterden de negatieve grondexploitaties en was er vrijval. De voorziening kon worden verlaagd met € 0,5 miljoen.

Op het resultaat van € 0,9 miljoen vinden nog 2 correcties plaats. Allereerst ontvingen we door een raadsbesluit een bijdrage uit de reserve Versnellingsopgave Wonen van € 0,3 miljoen. Dit kwam door het effect van het woonbeleid op 2 grondexploitaties van het programma Wonen: Donkerstraat en Stadionstraat. Daarnaast dragen we vanuit het resultaat € 0,8 miljoen af aan de reserve Financiële Bijdrage (FIBI). Bij het gelijknamige onderdeel verderop leest u daar meer over. Het resultaat vanuit grondexploitatie komt na deze correcties uit op afgerond € 0,5 miljoen en is incidenteel.

We hebben de gemeentelijke grondexploitaties herzien voor de jaarrekening 2024. Waar nodig herzien we ze medio 2025 opnieuw. Wijzigingen in onze verwachtingen verwerken we dan in de prognoses, als inbreng voor de begroting 2026 en de bestuursrapportage 2025. Voor deze herzieningsronde gelden onderstaande parameters.

Om de rente in onze grondexploitaties te bepalen, hanteren we de BBV-regels. De werkelijke rente, die we volgens BBV-voorschrift aan de kosten en opbrengsten uit 2024 toerekenen, is 1,55%. Voor de jaren vanaf 2025 volgt de renteparameter de prognose van de gemeentelijke omslagrente. Dat laatste is verplicht op grond van het BBV.

We gebruiken de jaarlijkse publicatie Outlook Grondexploitaties van bureau Metafoor om de parameters voor de stijging van de kosten en opbrengsten vast te stellen. Dit rapport zet de meest recente jaarcijfers en prognoses van toonaangevende instanties op een rij. Zo krijgen we een goed beeld van de ontwikkelingen van de kosten en de waarde van grond in de komende jaren. Dat rapport doet ook recht aan de lokale omstandigheden; er zijn verschillende bandbreedtes voor de diverse kostensoorten en opbrengstcategorieën. Eén voor de topgebieden Randstad plus de beste wijken van centrumsteden, één voor de matige gebieden aan de randen van Nederland en één voor de middencategorie, het grootste deel van het land. Ook in 2024 zijn we voor Breda uitgegaan van het gemiddelde van de cijfers voor topgebieden en de middencategorie. Dat sluit het beste aan bij de lokale omstandigheden van de Bredase markt. De cijfers van Metafoor zijn geijkt door ze aan te passen aan de verhouding tussen de verschillende kostensoorten en opbrengstcategorieën in de Bredase grondexploitaties.

De schaarste op de woningmarkt neemt nog steeds toe door de sterk gestegen lonen (meer vraag) en een nog altijd niet op volle toeren draaiende bouwproductie. Daarom valt de verwachte opbrengstenstijging op basis van de cijfers van Metafoor nog wat hoger uit dan vorig jaar. Ook de verwachte kostenstijging is hoger. De personeelskosten in de bouwsector blijven stijgen. Ook de materiaalkosten gaan naar verwachting omhoog doordat de prijzen van grondstoffen en energie vaak in dollars worden afgerekend. Als de koers van de euro verzwakt ten opzichte van de dollar (zoals nu), dan veroorzaakt dat hier een prijsstijging. Ten slotte speelt de afnemende concurrentie tussen civieltechnische aannemers een rol. Dat leidt tot minder inschrijvers bij aanbestedingen en dus tot hogere prijzen voor werkzaamheden die in onze grondexploitaties worden uitgevoerd.

Grondexploitaties met een verwacht positief planresultaat dragen bij aan de toekomstige verdiencapaciteit van het Grondbedrijf. Hieronder vindt u een overzicht.

• Woonakker: de vaststelling van deze nieuwe grondexploitatie in 2024 zorgt voor een extra verdiencapaciteit van € 12,1 miljoen.
• Verzamelcomplex Bedrijventerrein: een verslechtering van € 0,4 miljoen. Een bedrijfskavel die mogelijk nodig is voor een nieuw bedrijventerrein bij Bavel is uit de grondexploitatie gehaald en verplaatst naar de portefeuille panden en gronden.
• Rithmeesterpark: een verbetering van € 0,2 miljoen door gestegen kavelprijzen voor schaarse bedrijfsgrond.
• Meulenspie middenhuur: een verslechtering van € 0,2 miljoen door hoger geraamde kosten voor het woonrijp maken van het plangebied.
• Werkdonken: een verbetering van € 0,1 miljoen door gestegen kavelprijzen voor schaarse bedrijfsgrond.

De genoemde verdiencapaciteit van € 19,2 miljoen is deels eind 2024 vrijgekomen. De grondexploitatie Waterdonken is afgerond (geliquideerd) met een positief saldo van € 0,02 miljoen. Door tussentijdse winstnemingen in 4 nog doorlopende grondexploitaties valt € 0,4 miljoen vrij. Deze tussentijdse winstnemingen zijn verplicht volgens het BBV. Na de verwerking van deze tussentijdse winstnemingen en het bijbehorende rente-effect resteert voor 2025 en verder een verdiencapaciteit van € 18,8 miljoen op eindwaarde. Toekomstige ontwikkelingen blijven van invloed op de omvang van de verdiencapaciteit.

In onderstaand overzicht staan de resultaten van de grondexploitaties met een verwacht negatief planresultaat. Deze negatieve resultaten zijn afgedekt met een voorziening (zie de toelichting verderop).

Het totaal aan negatieve planresultaten daalde in 2024 met € 0,5 miljoen. De belangrijkste oorzaak daarvan is de gunstige ontwikkeling van de grondexploitatie Bouverijen. De achteruitgang van de grondexploitaties Donkerstraat en Stadionstraat (samen € 0,6 miljoen) wordt voor € 0,3 miljoen gecompenseerd door een bijdrage vanuit de reserve Versnellingsopgave Wonen. Bij het resultaat van het Grondbedrijf staat dat al vermeld. De grootste wijzigingen in onze negatieve grondexploitaties:

• Bouverijen: een verbetering met € 1,0 miljoen door lager geraamde kosten voor het woonrijp maken, een ontvangen schadevergoeding en gestegen grondopbrengsten
• Stadionstraat: een verslechtering van € 0,3 miljoen door gestegen kosten voor het bouw- en woonrijp maken van de locatie
• Donkerstraat: een verslechtering van € 0,3 miljoen door gestegen kosten voor het bouw- en woonrijp maken van de locatie

Conform de BBV-eisen hebben we het saldo van de negatieve grondexploitaties afgedekt met de voorziening Grondexploitaties. Daarmee dekken we verwachte verliezen in negatieve grondexploitaties af bij het afsluiten. Deze voorziening is per definitie even groot als het totale saldo van de negatieve grondexploitaties. Bovenstaande tabel van de negatieve grondexploitaties beschrijft dus ook de stand van de voorziening.

De voorziening Grondexploitaties was begin 2024 € 16,1 miljoen. Omdat de negatieve grondexploitaties zich in 2024 financieel voordelig ontwikkelden, verlaagden we de voorziening met € 0,5 miljoen tot € 15,6 miljoen. In 2024 hebben we 1 grondexploitatie met een negatief saldo afgerond, waarvoor de voorziening nodig was. Het gaat daarbij om de Druivenstraat. Daarom is € 0,2 miljoen ingezet om dat negatieve saldo af te dekken. Na die inzet had de voorziening Grondexploitaties eind 2024 een omvang van € 15,4 miljoen.

In onderstaand overzicht ziet u de resultaten van alle grondexploitaties op eindwaarde en het verwachte jaar van afronding. De cijfers houden geen rekening met toekomstige tussentijdse winstnemingen vanaf 2025. De omvang daarvan kunnen we steeds pas na de afronding van een boekjaar bepalen. Wel hebben we de gerealiseerde winstnemingen eind 2024 verwerkt in de eindwaardes van de 4 grondexploitaties waarin winstneming van toepassing was. Belangrijk is dat we voor verwachte negatieve planresultaten een voorziening hebben getroffen. Deze hebben daarom geen gevolgen voor het toekomstige resultaat.

In december 2023 stelde de gemeenteraad de nota ‘Financiële bijdragen kwaliteitsverbetering fysieke leefomgeving’ vast, afgekort tot ‘FIBI’. Deze nota is de opvolger van de nota Bovenwijkse Voorzieningen. Sinds 1 januari 2024 is een bijdrage aan de reserve FIBI verschuldigd voor nieuwe bouwmogelijkheden in grondexploitaties waarvoor de planologische bouwtitel nog moet worden vastgesteld. Deze bijdragen mogen we vanwege de BBV-regelgeving niet opnemen in de betreffende grondexploitaties, maar we betalen die vanuit het totale jaarresultaat van de grondexploitatie in het jaar waarin de planologische titel wordt vastgesteld.

Onderstaand overzicht laat zien wanneer een bijdrage aan de reserve FIBI verschuldigd is door de vaststelling van een bestemmingsplan of omgevingsplan in een actieve grondexploitatie. In 2024 hebben we in totaal € 0,8 miljoen afgedragen aan de reserve voor nieuwe bestemmingsplannen in de grondexploitaties Westerhagelaan-Muizenberglaan en Woonakker.

Binnen de huidige portefeuille van grondexploitaties zijn de komende jaren geen afdrachten meer aan de orde omdat overal nu een bestemmingsplan of omgevingsplan van kracht is. De € 0,8 miljoen voor 2024 komt ten laste van het jaarresultaat grondexploitatie.

In de voorraad gronden en panden zitten alle bezittingen vanuit vastgoedontwikkeling die nog niet in een grondexploitatie zijn ondergebracht. De totale waarde op 31 december 2024 was € 43,1 miljoen. Ten opzichte van vorig jaar is de totale waarde met € 2,3 miljoen toegenomen.

In de strategische bezittingen zitten objecten die horen bij locaties in de omgevingsvisie en locaties met een strategische ligging. De waardering wordt jaarlijks beoordeeld en aangepast aan de marktwaarde. Wanneer de marktwaarde lager is dan de boekwaarde, wordt een voorziening duurzame waardevermindering gevormd om de boekwaarde te verlagen. Als er in het verleden een voorziening duurzame waardevermindering is gevormd, valt de voorziening (gedeeltelijk) vrij wanneer de marktwaarde is toegenomen. De af te stoten objecten zijn bezittingen die op korte termijn in exploitatie worden genomen voor verdere ontwikkeling of die verkocht worden in de huidige staat. De categorie 'Erfpacht en langdurig verhuurd' bevat gronden die in erfpacht zijn uitgeven of langdurig verhuurd zijn aan derden.

Een groot deel van de boekwaarde van de strategische voorraad zit in het Havenkwartier, de Gasthuisvelden en 't Zoet. De andere objecten zijn agrarische percelen en verspreid liggende percelen en panden in de stad. Ze zijn getoetst aan de huidige bestemming en de daarbij behorende marktwaarde. We schrijven jaarlijks af op de gebouwen die in gebruik zijn waardoor de boekwaarde afneemt.

In 2024 nam de voorraad toe met € 9,8 miljoen, vooral door de aankoop van percelen in het gebied Frankenthalerstraat. De boekwaarde van de voorraad nam niet af doordat er geen grondverkopen en overdrachten van panden en gronden naar de grondexploitaties waren. Verder vond er in 2024 voor € 2,2 miljoen aan afschrijvingen plaats. De voorziening Duurzame waardevermindering werd in 2024 opgehoogd met € 5,3 miljoen. Dit kwam door de aankoop van de percelen in het gebied Frankenthalerstraat.

De huidige methodiek van risicomanagement is gebaseerd op de nota Risicobereidheid en weerstandsvermogen uit 2018. De risico’s van grondexploitaties zijn onderdeel van de totale risicopositie van de gemeente Breda. Ze worden gedekt vanuit onze totale weerstandscapaciteit. Voor de jaarrekening 2024 bedraagt het saldo van de gewogen risico’s (kans x impact) € 14,1 miljoen. Dat is € 3,4 miljoen meer dan we hadden berekend voor de begroting 2025 (€ 10,7 miljoen) en € 3,3 miljoen meer dan we hadden berekend bij de jaarrekening 2023 (€ 10,8 miljoen). We lichten dit verder toe in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing.